長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電力發(fā)展基本遵循“擴(kuò)張保供”的思路，即通過(guò)發(fā)電裝機(jī)和輸配電容量的增加，滿足不同地區(qū)不同時(shí)段的用電需求。這種以數(shù)量擴(kuò)張為主要特征的電力規(guī)劃模式，在電力高度緊張時(shí)期對(duì)保障電力安全供應(yīng)發(fā)揮了重要作用，也與當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求“不缺電”為第一要?jiǎng)?wù)的大環(huán)境相適應(yīng)。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，這種規(guī)劃理念和方法就日益凸顯出其固有的弊端與缺陷。

去年6月，習(xí)近平總書記提出能源“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的戰(zhàn)略構(gòu)想，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的新時(shí)代，對(duì)能源規(guī)劃特別是電力規(guī)劃提出了更高的要求和期望。為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，“十三五”時(shí)期亟需對(duì)電力規(guī)劃進(jìn)行革命性的調(diào)整和創(chuàng)新。

沿襲傳統(tǒng)規(guī)劃方法帶來(lái)的矛盾和挑戰(zhàn)

1、火電利用小時(shí)屢創(chuàng)新低，慣性發(fā)展將會(huì)雪上加霜

“十二五”以來(lái)，我國(guó)發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)總體呈持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，2014年為4286小時(shí)，創(chuàng)1978年以來(lái)最低水平。其中，火電利用小時(shí)下降趨勢(shì)更為明顯，從2010年的5300小時(shí)降到2014年的4700小時(shí)左右，今年上半年繼續(xù)下行，同比下降10%。

“十三五”及未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期，火電發(fā)展將面臨更為嚴(yán)峻的形勢(shì)。從電力供需平衡分析，目前已核準(zhǔn)和發(fā)路條火電項(xiàng)目的發(fā)電能力已超過(guò)“十三五”新增電力需求。按“十三五”年均用電增長(zhǎng)5.5%(這已是偏樂觀的增速)測(cè)算，預(yù)計(jì)2020年全社會(huì)用電量約7.4萬(wàn)億度，比2015年新增1.7萬(wàn)億度。要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占比15%的目標(biāo)，核電、水電、風(fēng)電等非化石能源發(fā)電量需比2015年新增8000億度以上。

按照非化石能源優(yōu)先發(fā)展的原則，扣除非化石能源發(fā)電量后，“十三五”留給火電的增長(zhǎng)空間僅為9000億度左右，新增火電裝機(jī)2億千瓦(按平均利用4500小時(shí)測(cè)算)即可滿足需求。而目前全國(guó)火電機(jī)組核準(zhǔn)在建規(guī)模1.9億千瓦，已發(fā)路條約2億千瓦，若放任這些項(xiàng)目全部在“十三五”建成投產(chǎn)，則2020年火電將達(dá)到13億千瓦，比2015年增加3億千瓦左右。因此，如果按已發(fā)路條來(lái)確定“十三五”火電規(guī)模，則火電裝機(jī)將明顯大于實(shí)際需求。

與此相對(duì)應(yīng)，若按路條規(guī)模規(guī)劃火電發(fā)展，“十三五”火電利用小時(shí)將進(jìn)一步下滑，預(yù)計(jì)2020年下降至4000小時(shí)左右，同時(shí)負(fù)荷率下降，企業(yè)效益可能急劇惡化。若按此方式慣性發(fā)展，火電機(jī)組將長(zhǎng)期低于正常發(fā)電小時(shí)和功率低效運(yùn)行，造成設(shè)備閑置和“大馬拉小車”，使發(fā)電單位能耗和污染物排放均大幅增加，不利于能源清潔高效發(fā)展，也將極大增加全社會(huì)用電成本。

值得注意的是，在上述13億千瓦火電裝機(jī)中，煤電機(jī)組占了12億千瓦左右。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，電力需求急劇放緩，國(guó)家為防治大氣污染又嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)(東部已實(shí)行煤炭減量替代政策)，今后新增的電力需求，將主要由清潔低碳的非化石能源來(lái)提供。因此，如果“十三五”電力規(guī)劃不對(duì)煤電進(jìn)行合理調(diào)控，2020年煤電裝機(jī)可能會(huì)超過(guò)我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)所需要的煤電總裝機(jī)峰值，也即意味著煤電機(jī)組永久過(guò)剩。這是“十三五”規(guī)劃與以往任何五年規(guī)劃都不同的特點(diǎn)，需引起高度關(guān)注。

從實(shí)際情況看，當(dāng)前火電建設(shè)步伐未慢反快。新一屆政府行政審批制度改革后，火電核準(zhǔn)權(quán)限已下放至地方，基于發(fā)展慣性和本位主義，地方政府仍有擴(kuò)張建電廠的投資沖動(dòng)，很多地方不但未能主動(dòng)調(diào)整建設(shè)節(jié)奏，反而加快核準(zhǔn)速度。最近不少省份出現(xiàn)了火電集中開工和投產(chǎn)的情況，加劇了過(guò)剩矛盾。而大量新上的火電裝機(jī)可能只是為了滿足一年中僅有百十個(gè)小時(shí)的尖峰用電需要(這些少量的尖峰用電需求，完全可以通過(guò)需求側(cè)管理進(jìn)行調(diào)節(jié))，實(shí)際上是非常不經(jīng)濟(jì)的。但從地方利益考慮，這種保供免責(zé)增稅的慣性決策模式，又有其合理性。對(duì)此新情況，國(guó)家還沒有建立相應(yīng)的調(diào)控機(jī)制，也缺乏有效的制衡手段。如果任其發(fā)展，只能寄希望于發(fā)電企業(yè)能明智地“用腳投票”，根據(jù)市場(chǎng)需求主動(dòng)放緩建設(shè)步伐，但這顯然不是下放審批權(quán)的初衷，也會(huì)帶來(lái)新的無(wú)序。因此，當(dāng)前各地火電發(fā)展的亂象，亟需國(guó)家通過(guò)“十三五”規(guī)劃建立新的“游戲規(guī)則”，依法依規(guī)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡和總量約束。

2、新能源上網(wǎng)消納難和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的矛盾凸顯，可持續(xù)發(fā)展難以為繼

我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)呈現(xiàn)典型的逆向分布特點(diǎn)，風(fēng)電等可再生能源也不例外。風(fēng)電和太陽(yáng)能資源主要集中在西北部地區(qū)，但當(dāng)?shù)赜捎诮?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，電力市場(chǎng)容量不大，消納能力較弱。因此，可再生能源集中大規(guī)模發(fā)展需要借助跨區(qū)輸電通道，將多余的電能送到東中部負(fù)荷中心。但這種發(fā)展模式有其局限性，“十三五”將遇到更大的瓶頸制約↓↓↓

1電網(wǎng)消納能力有限

按照“三北”地區(qū)棄風(fēng)率控制在5%、其余地區(qū)不棄風(fēng)測(cè)算，2020年全國(guó)最大風(fēng)電消納能力僅2.2億千瓦，其中“三北”地區(qū)就地消納能力僅1.1億千瓦，無(wú)法滿足當(dāng)?shù)卮笠?guī)模開發(fā)風(fēng)電的需要。西北部地區(qū)由于用電量小，消納光伏發(fā)電的能力也遠(yuǎn)小于生產(chǎn)能力。

2可再生能源外送通道難以落實(shí)

大氣污染防治12條輸電通道以及已投運(yùn)的風(fēng)火打捆外送專用通道中，已確定配套外送風(fēng)電1500萬(wàn)千瓦、光伏發(fā)電400萬(wàn)千瓦左右。經(jīng)測(cè)算，所有輸電通道經(jīng)挖潛還可再打捆外送2000萬(wàn)千瓦左右風(fēng)電，“十三五”只有約4000萬(wàn)千瓦的可再生能源外送能力。由于通道建設(shè)受制于跨區(qū)電力輸送的客觀需要，如果 “十三五”安排更多的輸電通道用于輸送風(fēng)電，將對(duì)電力總體優(yōu)化布局造成較大沖擊。

3可再生能源外送不宜超過(guò)合理上限

可再生能源發(fā)電外送有7%以上的損耗，加上需大量配套調(diào)峰電源，當(dāng)外送距離超過(guò)2000公里，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性將很差，還不如在東中部當(dāng)?shù)匕l(fā)展分散式風(fēng)電和分布式光伏發(fā)電。

4可再生能源補(bǔ)貼增加及電價(jià)下降壓力進(jìn)一步加大

目前，全國(guó)可再生能源電力補(bǔ)貼資金缺口已達(dá)到165億元。按照“十三五”發(fā)展目標(biāo)和現(xiàn)行電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)匡算，補(bǔ)貼資金缺口還將增加700多億元，可再生能源電價(jià)附加需由每千瓦時(shí)1.5分提高至2分以上，加價(jià)壓力很大。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》要求“2020年風(fēng)電發(fā)電成本與煤電相當(dāng)、光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)”，但從現(xiàn)實(shí)情況看，可再生能源行業(yè)并未將此作為一個(gè)硬性的約束條件，主動(dòng)倒逼提高技術(shù)降低成本，而是繼續(xù)按照現(xiàn)有電價(jià)水平追求數(shù)量擴(kuò)張。當(dāng)可再生能源發(fā)展到較大規(guī)模后，電價(jià)較高、補(bǔ)貼不足、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的缺點(diǎn)將會(huì)越來(lái)越制約其可持續(xù)發(fā)展。

3、優(yōu)質(zhì)調(diào)峰機(jī)組無(wú)用武之地且發(fā)展后勁嚴(yán)重不足

未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)電力系統(tǒng)的調(diào)峰任務(wù)將愈來(lái)愈重且漸趨復(fù)雜。一是用電結(jié)構(gòu)的變化使尖峰負(fù)荷問(wèn)題日益突出，需求側(cè)峰谷差將逐步拉大。二是風(fēng)電和光伏發(fā)電還將快速發(fā)展，其間歇性特點(diǎn)決定了無(wú)法提供大規(guī)模穩(wěn)定電力，在儲(chǔ)能技術(shù)成熟前，系統(tǒng)必須承擔(dān)更加繁重的調(diào)峰責(zé)任。

在我國(guó)現(xiàn)有電源結(jié)構(gòu)中，具有優(yōu)良調(diào)峰性能的抽水蓄能、燃?xì)怆娬疽约褒堫^水電站等機(jī)組所占比重很小，僅為5%左右。同時(shí)，由于沒有相應(yīng)的調(diào)峰補(bǔ)償或峰谷電價(jià)機(jī)制，這些數(shù)量很少的調(diào)峰機(jī)組也未發(fā)揮應(yīng)有作用。電網(wǎng)出于利益考慮，沒有優(yōu)化調(diào)度這些調(diào)峰機(jī)組的積極性，使它們大都處于“半停工”或“曬太陽(yáng)”狀態(tài)(個(gè)別抽蓄電站一年僅發(fā)500多小時(shí)，大多數(shù)燃?xì)怆娬久磕臧l(fā)電都低于3000小時(shí))。電力系統(tǒng)主要的調(diào)峰任務(wù)，實(shí)際上大多由煤電機(jī)組承擔(dān)，這也是造成煤電利用小時(shí)低的主要原因之一。同時(shí)，過(guò)度參與調(diào)峰還造成了煤電機(jī)組負(fù)荷率低下，百萬(wàn)千瓦超超臨界機(jī)組很多時(shí)候被迫壓到一半以下的功率出力，實(shí)際上處于亞臨界運(yùn)行狀態(tài)，使整個(gè)電力系統(tǒng)效率低下，環(huán)境成本大幅上升。

更大的隱患是，如果沿襲這種運(yùn)行模式和電價(jià)機(jī)制，電力系統(tǒng)最需要的優(yōu)質(zhì)調(diào)峰機(jī)組將繼續(xù)“稀缺”下去且缺口會(huì)越來(lái)越大，因?yàn)榻ㄔO(shè)此類機(jī)組成本補(bǔ)償和投資回報(bào)均沒有保障，沒有企業(yè)愿意投資。隨著風(fēng)電、光伏等不穩(wěn)定電力的逐漸增加，電網(wǎng)只能將越來(lái)越重的調(diào)峰責(zé)任繼續(xù)強(qiáng)加給煤電企業(yè)，使其新老機(jī)組均陷入低效運(yùn)行的怪圈，形成電力系統(tǒng)低能效、高排放、高成本的惡性循環(huán)，最終給廣大消費(fèi)者和社會(huì)帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。

4、電網(wǎng)形成“長(zhǎng)途輸送”的路徑依賴，安全與經(jīng)濟(jì)性面臨考驗(yàn)，也與智能化、分布式發(fā)展的方向背道而馳

“胡煥庸線”所揭示的我國(guó)資源和人文地理逆向分布的特征，決定了遠(yuǎn)距離大規(guī)模輸電成為一定歷史時(shí)期內(nèi)我國(guó)能源布局的客觀選擇，但這一模式只在一定階段和范圍內(nèi)有其合理性，一旦適用條件改變，就應(yīng)重新審視其發(fā)展方向和趨勢(shì)，而“十三五”可能正處于這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上。

當(dāng)前，我國(guó)電力消費(fèi)已進(jìn)入中低速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)尤為明顯，如上海去年用電負(fù)增長(zhǎng)，今年上半年?yáng)|部11個(gè)省份中有2個(gè)負(fù)增長(zhǎng)，5個(gè)省份用電量增速低于1.5%。與此相對(duì)應(yīng)，東部地區(qū)需要的“西電東送”等外來(lái)電增速也大幅降低，跨區(qū)輸電的需求增長(zhǎng)量及其緊迫性、必要性都在進(jìn)入一個(gè)新的轉(zhuǎn)折窗口。在這一背景下，國(guó)家為防治大氣污染已規(guī)劃的12條輸電通道以及水電、風(fēng)火打捆等專項(xiàng)輸送通道已基本能滿足“十三五”東中部省份電力增長(zhǎng)需求。若在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步布局建設(shè)更多的特高壓輸電通道，會(huì)形成以下潛在風(fēng)險(xiǎn)：

1可能造成輸電能力大幅閑置，運(yùn)行維護(hù)成本高，安全隱患突出，巨額投資形不成應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力堪憂。一條特高壓輸電線路投資大都在幾百億元，輸電成本很高，電送到東中部省份后，電價(jià)很可能高于當(dāng)?shù)鼗痣姌?biāo)桿電價(jià)。目前已有不少東中部省份提出要按照市場(chǎng)原則(電價(jià)可承受，電力供應(yīng)曲線可調(diào)節(jié))合理接納外來(lái)電。初步匡算，已規(guī)劃的12條通道的輸電量，“十三五”也不一定能完全被受電省份接受和消納。